Комитет Госдумы по делам Федерации и региональной политике про-вел парламентские слушания о практике применения Федерального закона ╚Об основах государственной службы Российской Федерации╩ и развитии за-конодательства о государственной службе Российской Федерации (десяти-летие реформирования государственной службы России). О результатах практического применения закона рассказывает заместитель председателя комитета, председатель подкомитета по организации системы государст-венной власти в РФ и государственной службы РФ Владимир Южаков.
От партгосноменклатуры √ к профессиональной госслужбе
Начало подготовки правовой базы государственной службы России относится к 1991 году. Распоряжением Президента России 5 ноября 1991 года положено на-чало формирования единой системы подготовки госслужащих. Одновременно над проектом закона о государственной службе работали в Верховном Совете. В админи-страции президента, в Главном управлении по подготовке кадров при Правительстве России готовились варианты нормативно-правовых актов президента по вопросам госслужбы.
Тезисы концепции были опубликованы в декабре 1993 года. Тогда же президент утвердил Положение о федеральной государственной службе. В феврале 1994 года Указом президента было создано Управление федеральной государственной службы. Уже десять лет идет Россия от партийно-государственного аппарата к профессио-нальной государственной службе. Недавно распоряжением Президента задаче ре-формирования государственной службы вновь придан статус приоритетных.
Параметры развития госслужбы задала Конституция РФ еще в 1993 году. При этом в исключительном ведении Российской Федерации, согласно Конституции, нахо-дится только федеральная государственная служба. Исходя из этого, в 1995 году наш Комитет подготовил действующий ныне Федеральный закон "Об основах государст-венной службы".
За шесть лет президент и правительство приняли более 50 нормативных пра-вовых актов, конкретизирующих действующий закон применительно к отдельным во-просам организации госслужбы. Наиболее важные из них ╬ реестр государственных должностей федеральной государственной службы, квалификационные требования по государственным должностям, аттестация федеральных государственных служащих, присвоение и сохранение квалификационных разрядов, проведение конкурсов на за-мещение вакантных должностей, денежное содержание, подготовка федеральных чи-новников. Всего подзаконными нормативными актами в той или иной мере урегулиро-вано 16 из 20 вопросов федеральной государственной службы, отнесенных законом к ведению Российской Федерации. Совершенно не урегулированы вопросы о специали-зации государственных должностей, ведения федерального реестра, об унифициро-вании порядка ведения личных дел и ряд других вопросов.
Законы о госслужбе нарушаются повсеместно
Сложнее обстоят дела в сфере применения всех этих законов. Генеральная прокуратура проанализировала имеющиеся материалы о состоянии законности в сфере исполнения законодательства государственной службы по 81 субъекту Федера-ции. Выявлены многочисленные факты совмещения государственной службы с иной оплачиваемой деятельностью. В 23 субъектах Федерации госслужащие при избрании депутатами не всегда прекращают обязанности по должностям госслужбы. В Думу пытались внести закон, ужесточающий эти требования, но он не прошел. Многие госслужащие занимаются предпринимательской деятельностью. Многочисленны факты их вхождения в состав учредителей и руководителей коммерческих структур. Не всегда соблюдается требование федерального закона и в части запрета на получение гос-служащими от физических и юридических лиц вознаграждений, связанных с исполне-нием должностных обязанностей.
Законодательные (представительные) органы госвласти субъектов Федерации превышают свои права на регулирование государственной службы: сокращают или расширяют перечень ограничений, связанных с госслужбой; устанавливают дополни-тельные основания увольнения госслужащих; увязывают ограничения с исполнением депутатских полномочий только на постоянной основе; вводят перечень должностей для чиновников, занимая которые, они не в праве заниматься депутатской деятельно-стью. Это значительно сужает круг лиц, подпадающих под ограничения для чиновни-ков, установленные федеральным законом.
На время прохождения государственной службы госслужащие не всегда пере-дают в доверительное управление под гарантию государства находящиеся в их собст-венности доли в основном капитале коммерческих организаций. При поступлении на госслужбу не предоставляют сведения о доходах, имуществе, принадлежащем им на правах собственности.
Необходимо прописать механизмы единства карьеры государственного и муни-ципального чиновника. Речь прежде всего идет о преемственности должностей и ква-лификационных разрядов чиновников при переходе в федеральные органы госвласти из органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, а также в обратном направлении, и при переходах между субъектами Федерации, из ведомст-ва в ведомство.
За 6 лет не было даже попытки подготовить и принять законы о порядке и про-ведении обязательных конкурсов на замещение вакантных должностей, о едином по-рядке проведения квалификационных экзаменов, аттестации, о ведении реестра госу-дарственных служащих, обеспечении открытости и публичности конкурсов, о механиз-ме формирования резерва на замещение должностей, о специализации должностей и по целому ряду других вопросов. Проигнорировано и требование закона о внесении Правительством РФ до 1 января 1996 года проекта закона о денежном содержании федеральных госслужащих. До сих пор Правительство Российской Федерации ничего не сделало.
Служить не начальнику, а государству
Анализ предложений участников слушаний показывает, что абсолютное их большинство направлено на реализацию действующего закона как базы для развития единого правового пространства госслужбы. Есть предложения изменить, например, предмет закона: расширить или сузить категории должностей, относимых к госслужбе.
Авторы второго концептуального изменения считают, что в действующем зако-нодательстве и повседневной практике госслужба рассматривается не как служение государству в целом, а как служба в отдельном органе госвласти, как служение поли-тическим руководителям. Это очень серьезная проблема. Мы предложили ввести ме-ханизм прямого участия федерального органа по вопросам госслужбы в формирова-нии кадрового резерва из чиновников всех уровней путем заключения прямого кон-тракта о карьере с чиновниками, прошедшими жесткий отбор, подтвердившими чест-ность и профессионализм. Предложения пока не приняты, но работать нужно именно в этом направлении: разрабатывать и законодательно закреплять механизмы служения государству.
Наша первоочередная задача ╬ скорейшая разработка и принятие федераль-ных законодательных актов по конкретным вопросам. Откладывать их законодатель-ное регулирование нельзя.
